人道法与政策博客 在武装冲突中保护核电站

  。1986年4月26日，切尔诺贝利核事故爆炸导致31人当场死亡，参与消防和清理行动的60万名工作人员受到高剂量的核辐射；白俄罗斯、俄罗斯和乌克兰受到辐射的人口超800万人；三个国家受到核污染影响的领土面积超过15万平方公里，至今大面积土地仍未回到正常状态使用。

  当下，随着俄罗斯和乌克兰之间国际性武装冲突持续进行，国际社会就扎波罗热核电站周围持久的战斗会造成核反应堆事故的重大风险，持续向各方发出警告。扎波罗热核电站是欧洲最大的核电站，也是世界十大核电站之一。

  国际人道法中针对与核电站等设施的攻击做出了怎样的规定？冲突各方应遵守哪些规则？在何种情况下，核电站可以被当作军事目标？

  在本篇博客文章中，红十字国际委员会的两位法律顾问阿比·蔡思和埃里尼·伊奥尔古仔细研究了国际人道法为保护核电站等含有危险力量的工程和设施免受敌对行动的威胁而施加的限制。由于篇幅原因本文节选了部分问答。感兴趣的朋友可点击页面左下角阅读原文，至官网查阅全文。

  由于核发电站释放其所包含的危险力量会对平民和环境能够造成严重风险，国际人道法对核发电站（通常称为核电站）给予特别保护。

  适用的国际人道法条款构成的保护体系非常详尽，但其要点简单明了：避免核电站成为战场，或因战斗受到意外破坏。因此，法律规定武装冲突各方有义务避免攻击核电站，并尽可能避免任何可能使核电站受到攻击的行动，包括将军事目标设在核电站或其附近。

  核电站的安全和保障系统很复杂。若干项核安全与保障措施均需落实到位，才能防止和管控发生核事故的风险，以及其他损害核电站物理和功能完整性事件的风险。核电站含有的放射性物质对人类及其接触的环境极其有害。当核电站的各部件——如反应堆或乏燃料储罐——被摧毁或破坏，或功能受损时，放射性物质可能会被泄露。

  在核电站及其周围开展军事活动极有可能导致辐射泄露,因为反应堆或其他维持设施安全运行的关键部件可能受损。这种损坏可能是直接造成的，例如某个关键部件被炮弹击中；也可能是间接的，例如战斗导致水流或电流中断；或者由于工作人员死亡、受伤或其他原因而无法确保核电站的安全可靠运行（例如前线或冲突各方施加的行动限制，阻碍工作人员或系统组件抵达核电站，或工作人员在与日俱增的压力和紧张情绪中发生的误操作行为。

  核电站损毁将引发毁灭性的后果。核反应堆一旦损坏，空气中的放射性颗粒会进入呼吸道，使人立即暴露在致命浓度的伽马辐射和放射性污染中，对人体健康和环境产生严重的短期和长期影响。反应堆或乏燃料储罐的爆炸意味着，可裂变材料和裂变产物中的放射性粒子会随风传播，并根据气象条件以不可预测的方式传播到很远的地方。即使没有发生爆炸，例如由核电站储罐或安全壳系统的损坏导致泄露的放射性物质，也将渗入土壤和地下水，毒害受损核电站周围数百公里范围内的动植物群。

  辐射的影响在时间和空间上都不可控。除了辐射中毒和其他疾病外，暴露于电离辐射引起的一些基因突变已被证实可以世代传递。由于放射性物质分布范围广、存在周期长，放射性物质会对生态系统、农业和粮食安全产生毁灭性影响，使大量人口面临短期和长期的疾病、死亡风险，并引发大规模流离失所。修复受影响的自然环境耗时甚久，在如水体受到污染等情况下，这种影响甚至不可逆转。对食物链的影响将持续数年，甚至数十年。

  除了包含危险力量，核电站还大量生产电力，这对平民居民，特别是城市中的平民居民来说是一项基本服务。通常，一座核电站可为数十万户家庭供电，而对于超大型核电站，这一数字可能高达数百万。核电站功能的损坏或中断可能导致大片地区电力中断，对供暖、供水和废物处理等其他基本服务产生严重影响，威胁数十万乃至数百万平民的福祉。

  答案是：是的，完全正确。最详细的条款载于1977年《第一附加议定书》（AP I），但相关保护性条款同样见于1977年《第二附加议定书》（AP II）以及适用于国际性和非国际性武装冲突的习惯国际人道法中。

  各国均有权和平利用核能，包括用于发电（《不扩散核武器条约》第4条和第5条）。核电站是民用物体，因此受到保护，不受直接攻击和报复（《第一附加议定书》第48条；习惯国际人道法规则7）。若对核电站是否被用于对军事行动作出有效支持的问题存疑，则须推定其为民用（《第一附加议定书》第52条第3款），即使在冲突各方的接触地带也是如此（红十字国际委员会《第一附加议定书评注》，第2034段）。

  武装冲突各方有义务在进行军事行动时始终注意不损害平民居民、平民和民用物体（《第一附加议定书》第57条第1款；习惯国际人道法规则15），这一点在涉及核电站时尤其重要。鉴于辐射释放的风险以及由此对平民造成的严重影响，各方在这些设施附近进行部队调动、演习和其他军事活动时需极度谨慎。

  除了适用于所有民用物体的规则所提供的保护外，核电站还享有特殊的、强化的保护，下文将对此进行更详尽的讨论（《第一附加议定书》第56条，《第二附加议定书》第15条以及习惯国际人道法规则42）。

  考虑到核电站固有的巨大风险，除为保护核电站免受攻击这个唯一目的外，各方必须努力避免将军队、武器或军用车辆等军事目标设在核电站上或其附近（《第一附加议定书》第56条第5款）。虽然没有被绝对禁止，但原则上不应将军事目标设于核电站及其附近。虽然在建造这些设施时应为避免此类风险而进行适当规划，但军事目标——例如具有重要战略意义的桥梁或国防工业工程——位于核电站附近，或冲突前线不断推进至核电站的情况皆有发生。

  如果武装冲突一方并非以保护核电站为目的，而是认定除了将军事目标设在核电站上或其周围以外别无选择，则仍须牢记国际人道法保护平民免受军事行动危险的一般规则（例如，《第一附加议定书》第57条第1款、第58条；《第二附加议定书》第13条第1款；习惯国际人道法规则22-24）。例如，如果可行，武装冲突方须将此类军事目标设在核电站附近，而非置于核电站本身。

  控制核电站的冲突一方有义务采取一切可行措施，避免危险力量的释放，即便面对即将到来的攻击，也有义务避免采取任何可能导致危险力量被释放的行动（例如，《第一附加议定书》第57条第1款和第58条第3项；《第二附加议定书》第13条第1款；习惯国际人道法规则15、22和42）。在占领的情况下，冲突方须采取一切力所能及的措施，确保公共秩序和安全（《海牙章程》第43条）。

  首要措施须包括使核电站安全可靠运行的措施，特别是：确保包括备用发电机在内的关键部件的功能维护；确保操作人员能够进入核电站和/或操作关键部件，并能够在没有不当限制、身体或心理胁迫，或其他任何形式的非法待遇的情况下执行操作，并确保适当的食品供给和卫生标准；如果无法保证设施的安全可靠运行，则关闭部分或全部核电站 （应适当考虑这对平民产生的影响，特别是对供电和后续的清洁水供应和供暖的影响）。

  预防措施的首要目标必须是防止危险力量的释放，其他措施还包括：为可能受到最终辐射物质泄露影响的平民居民建立预警机制（在可行范围内，包括受敌对方控制的平民居民）；在核事故发生前后采取疏散准备措施；提前向平民分发碘片；提供风险教育和安全行为信息；在极端情况下，将平民居民从核电站周围地区疏散出来。

  不能仅因核电站成为军事目标而停止对其进行保护。这是因为国际人道法为某些含有危险力量的工程和装置，即大坝、堤坝和核发电站，提供额外的特殊保护，以防止它们受到直接攻击和附带伤害（《第一附加议定书》第56条；《第二附加议定书》第15条；习惯国际人道法规则42）。红十字国际委员会建议（《武装冲突中保护自然环境的准则》第69页）这些规则应同样适用于化工厂和炼油厂等其他含有危险力量的装置。

  除国际性武装冲突期间的例外和狭义情况（下文将进一步讨论）外，国际人道法条约严格禁止对核电站进行攻击，无论预期的结果具有多么重要的军事优势（博特、帕尔奇，佐尔夫，《第一附加议定书评注》，第2.5.2-2.5.3节，第396页）。

  两个《附加议定书》都尤其规定，如果攻击“可能引起危险力量的释放，继而给平民居民导致非常严重损失”，那么即使核电站是军事目标，也不得对其进行攻击，（《第一附加议定书》第56条第1款和《第二附加议定书》第15条）。核电站也不能成为报复的对象（《第一附加议定书》第56条第4款）。在某些情况下，对核电站发动攻击可能构成战争罪（《第一附加议定书》第85条第3款）。

  根据《第一附加议定书》，这种特殊保护延伸到位于核电站或其附近的军事目标（《第一附加议定书》第56条第1款），因为攻击这些目标会给核电站带来附带损害的风险，尤其是如果使用具有大范围杀伤效果的作战手段和方法，这种风险可能极高。除关于敌对行动的区分、比例和预防措施等一般规则外，这种特殊保护也同样适用。

  习惯国际人道法规定，作为最低要求，如果核电站，和位于核电站内或其附近的其他装置遭受攻击，进攻方和防御方都必须给予特别注意，以避免危险力量的释放，继而给平民居民造成严重损失（习惯国际人道法规则42）。给予特别注意是指，在攻击中和应对攻击时不但应适用比例与预防措施规则，在策划行动时还要特别考虑到非常有可能会对平民和自然环境造成伤害的风险。

  虽然在《第二附加议定书》所适用的非国际武装冲突期间，核电站绝对不能成为攻击目标，但在非常例外和狭义的情况下，《第一附加议定书》对核电站——或位于核电站或其附近的军事目标——提供的特殊保护可能会失效。即便如此，这并不意味着对此类目标的攻击是合法的。

  核电站——或位于核电站或其附近的军事目标——只有在为军事行动提供电力、或分别被用于为军事行动提供经常性的、重要的和直接的支持，并且攻击是终止这种支持的唯一可行办法的情况下，才会失去免受直接攻击的保护（《第一附加议定书》第56第2款第2-3项）。

  当攻击会威胁到人类的最高利益，剥夺上述目标受保护的决定只能由最高指挥层作出（红十字国际委员会《第一附加议定书评注》，第2159段）。

  与此同时，鉴于此类设施本身对平民的沉重风险，冲突各方应尽最大可能避免将核电站用于军事目的，因为这可能使核电站失去保护，并使其暴露于敌方的攻击。

  如上所讨论，各方必须努力避免将军事目标设于核电站或其附近。然而，《第一附加议定书》的确允许以保卫核电站设施不受攻击这一唯一目的而设立军事部署（须理解为包括守卫设施的武器和部队），条件是这些部署仅用于应对针对受保护设施的攻击而采取的必要防御行动，而且其武装也限于上述目的（《第一附加议定书》第56条第5款）。

  上述防御行动的必要性将取决于一系列因素，包括核电站与作战区域的距离远近，以及各方的能力和评估的意图。例如，若核电站位于敌对行动附近，一方可能认为有必要部署一支配备轻型单兵武器和防空措施的军事卫队（红十字国际委员会《第一附加议定书评注》，第2173-2176段）。这些防御措施的部署位置，不仅应取决于军事考量，还应基于在核电站遭受攻击或卷入战斗时，将核电站受损的风险降至最低的必要性；这些防御部署应尽可能远离放射性物质（如反应堆和乏燃料储罐)，以及对核电站安稳运行至关重要的建筑物或其他基础设施。

  此外，对攻击核电站的应对手段可能存在不同理解，相关判定过程并不总是直截了当的。若为摧毁攻击核电站的敌方射击阵地，相关军事部署进行了反炮台射击，则该军事部署的使用是被允许的；但例如，对于那些配备防空措施的军事部署而言，面对不断靠近的敌机，可能很难区它们是仅途经核电站而要前往另一军事目标、还是意图攻击核电站本身。识别可以攻击的飞机时必须特别谨慎，避免使核电站招致来自途经飞机的火力。

  国际人道法敦促冲突各方进一步缔结协定，为诸如核电站等含有危险力量的目标提供额外保护（《第一附加议定书》第56条第6款；关于特别协定，另见1949年日内瓦四公约共同第3条和共同第6条或第7条）。

  例如，设立非军事区的特别协定。据此武装冲突各方明确同意不占领、也不攻击核电站周围的划定区域、或将其用于军事目的（《第一附加议定书》第60条；习惯国际法第36条）。此类区域既可以在和平时期，也可在武装冲突期间设立。设立非军事区是出于人道目的，而非政治目的（红十字国际委员会《第一附加议定书评注》，第2303段）。

  国际人道法为设立非军事区协定条款提供了框架（如地理限制、监督方法、哪些人员允许进入），详情视具体情况而调整。武装冲突各方可以就设立非军事区的协定条款直接进行谈判，也可以通过类似红十字国际委员会的调停组织进行谈判。重要的是，非军事区的设立不应以任何方式影响该地区之外的人和目标，根据国际人道法享有的保护。

  为便于识别核电站，各方可以按照《第一附加议定书》附件一第16条的规定，在核电站上标记一个特别记号，该标记由三个位于同一轴线上的亮橙色圆圈组成。根据《第一附加议定书》第56条第6款规定，各方还可商定除该标记之外的附加识别手段，例如传输无线电或电子信号。（红十字国际委员会《第一附加议定书评注》，第2316段）。如果非国际性武装冲突的一方决定使用某种识别手段，那么该识别手段应一直具备同样的功能和目的（《第二附加议定书评注》，第4824段）。

  即使没有被标记，含有危险力量的工程或装置也应受到特别保护。即便如此，希望其大坝、水坝或核电站得到尊重的冲突方，为了维护自己的利益，可以尽可能清晰地对这些设施进行标记，并通过保护国或红十字国际委员会等组织，向敌方传达附有这些设施地理位置的清单（《第一附加议定书》第56条第7款和红十字国际委员会《第一附加议定书评注》，第2182段）。

  最后，在某些情况下，如《第一附加议定书》第85条第3款第6项所述，故意滥用特殊标志可能构成严重违反国际人道法的行为。

  如果一方违反了协定，将该地区作为非军事区的特殊保护就会终止。然而，只要有可能都应发出事先警告，以便被指控违反协定的一方有时间补救，结束违反行为（红十字国际委员会《第一附加议定书评注》，第2316段）。无论如何，对平民的一般保护和对含有危险力量设施的特殊保护将继续适用。

  在核电站及其周围战斗极有可能对平民和自然环境造成短期和长期毁灭性影响。如果一座核电站遭到直接或偶然损坏，很可能会引起致命辐射的释放，其影响时间和位置范围均不可控。

  鉴于这一风险，国际人道法建立了详细的框架，规定武装冲突期间核电站的保护，其目的与宗旨是防止这些设施沦为战场。武装冲突各方有义务如实解读和适用这些规则，尽可能的避免在核电站或其附近进行任何军事活动。无论如何，交战方在计划和开展行动时，须以防止发生核事故为首要条件，避免对居民健康和福祉造成持续经年的灾难性后果。

  虽然本博客由红十字国际委员会主办，但除非特别指出，不应以任何方式将其解读为红十字国际委员会的立场，其内容也不构成委员会的官方政策或信条。